山东高院判例：非经法定程序，任何组织和个人不得处分公民合法的人身权利和财产权利——村（居）委会实施强制拆除行为的责任认定

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　　山东高院判例：非经法定程序，任何组织和个人不得处分公民合法的人身权利和财产权利——村（居）委会实施强制拆除行为的责任认定精选文章法妞问答

　　☑ 裁判要点

　　1.本案的审理应当宣示这样一条法治社会的基本原则即：非经法定程序，任何组织和个人不得处分公民合法的人身权利和财产权利。防止以村（居）民自治的名义侵犯公民合法权益的情形的发生。

　　2.村（居）委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承载着社区公共事务管理、居民财产保护等自治职能，在特定情形下协助政府开展具有管理和服务性质的相关工作。在当前新形势下，村（居）委会基于公共利益目标的实现，主动响应政府号召，在推进公共事务管理中开展的具有行政法上权利义务关系的工作越来越多。从社会治理现代化的角度看，村（居）委会承载一定的社会管理职能，对于动员自治组织成员广泛参与社会事务具有积极意义，是社会管理现代化的体现，也符合我国的历史传统。从法律角度看，在全面依法治国的道路上，没有法外之地。村（居）委会作为最基层的社会自治组织，是法治社会建设的根基所在，在开展法律、法规、规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行。在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。

　　3.村（居）委会以多数居民认为尚未签约的少数居民阻碍了整体工程建设进度、损害居民利益为由，以多数居民意愿和居委会自治决定的名义强行拆除部分房屋，超越了作为居民自治组织的职能范围，也偏离了主动协助政府工作的范围，明显产生了行政法意义上的权利义务关系的结果，应当承担行政法上的责任。被诉行政机关作为片区改造的组织者，对于改造片区内各项工作的进展情况应有较为全面的掌握，对相关工作开展中可能产生的后果应当有充分的预期，其在本案诉讼中简单以不知情、未委托为由对搬迁过程中出现的问题以及所产生的责任进行推诿切割，无异于激化部分被强制拆除户与居委会的矛盾，也有损政府公信力，使得搬迁工作陷于停滞，本院予以批评。

　　☑ 裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）鲁行终1617号

　　上诉人（原审原告）张*才，男，1948年12月21日出生，汉族，住鄄城县。

　　委托代理人金*江，北京市京师律师事务所律师。

　　委托代理人郭*，北京市京师律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）鄄城县人民政府，住所地鄄城县鄄九路与环城南路交叉口。

　　法定代表人袁*兵，县长。

　　出庭负责人邵*福，常务副县长。

　　委托代理人刘*玉，鄄城县司法局副局长。

　　委托代理人李*贤，鄄城县自然资源和规划局局长，鄄城县东昌社区棚户区改造指挥部常务副指挥长。

　　上诉人张才因诉被上诉人鄄城县人民政府房屋行政强制一案，不服菏泽市中级人民法院于2019年3月15日作出的（2019）鲁17行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月1日公开开庭审理了本案。上诉人张才及委托代理人金江、郭到庭，被上诉人鄄城县人民政府负责人邵福及委托代理人刘玉、李*贤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告诉称，原告房屋位于鄄城建筑材料装饰城内，现被告下达征收公告，以危房改造为由对原告房屋实施征收。原告认为被告征收行为不合法，故未与征收部门签订补偿协议。后被告将原告房屋强制拆除。原告认为被告的强制拆除行为无事实和法律依据，严重损害原告合法权益，请求确认被告对原告房屋实施的强制拆除行为违法。

　　在审理过程中，原告提交了涉案房屋来源、房屋征收决定及房屋被拆除的照片等材料，用于证明原告诉讼主体资格，被告实施了征收并对原告房屋实施了强制拆除。被告提交了鄄城县东昌社区居民委员会（以下简称东昌社区居委会）2019年1月31日出具的说明以及鄄城县东昌社区棚户区改造指挥部（以下简称指挥部）2019年1月26日出具的情况汇报，用于证明东昌社区王建场村委会实施了拆除行为，鄄城县人民政府对强制拆除行为不知情。原审法院听取了原被告对证据的质证意见，并对东昌社区居委会2019年1月31日出具的说明的真实性进行了核实，同时核实了王建场行政村与王建场小区、东昌社区居委会之间的承继关系。经审查，对证据及证明事实认证如下：原告证据内容真实，但原告未提供被告实施强制拆除行为的直接证据，其证据在证明强制行为实施主体方面的证明效力弱于被告所提供的证据，原告证据不能证明房屋拆除行为系被告鄄城县人民政府组织实施。原告未就涉案房屋取得房屋所有权证及土地使用权证，房屋来源是与原王建场村委会所订协议，协议中约定了土地使用年限。被告证据内容真实，其中东昌社区居委会2019年1月31日出具的说明明确说明了拆除经过及实施主体，认定为本案定案证据，可以证明涉案房屋所占土地是原王建场村委会的集体土地，原告与村委会订有协议，因原告拖延签订补偿协议影响了原村集体组织成员的利益，东昌社区居委会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，房屋拆除行为并非鄄城县人民政府实施的行政强制行为。

　　原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼的，应当属于人民法院受案范围。涉案房屋拆除行为是东昌社区居委会所辖王建场小区经会议决定并组织实施，并非被告鄄城县人民政府实施的行政行为，原告提起本案行政诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合法定起诉条件。原告可依法另行主张权利。综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后予以退还。

　　上诉人张*才不服原审法院裁定提起上诉，认为原审法院认定事实错误，适用法律错误，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院继续审理本案。理由如下：1.被上诉人在原审中提交了东昌社区居委会出具的说明，该说明上有王永力、王贯庆的签字，该两人也是被上诉人成立指挥部的成员，有指挥部党员名单为证。结合上诉人在原审中提交的强制拆除现场照片，证明涉案强制拆除行为发生时，指挥部工作人员王永力就在强制拆除现场。上述证据充分证明，强制拆除行为发生时，指挥部对此知情并支持，且参与了强制拆除行为。指挥部系被上诉人成立，被上诉人应对该强制拆除行为承担法律责任。2.上诉人原审中已经充分举证证明，涉案房屋位于被上诉人发布的征收公告的征收范围内，涉案房屋被强制拆除，指挥部有关人员在现场且参与强制拆除，可以认定强制拆除行为与征收行为之间存在较高的关联性。原审法院裁定认定的东昌社区居委会王建场小区在收集成员意见的基础上研究决定并组织实施了拆除行为，并无充分证据。即便东昌社区居委会对涉案房屋实施了强制拆除，其拆除行为也应视为被上诉人的委托。

　　被上诉人鄄城县人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.原审裁定认定事实清楚，裁判正确。上诉人房屋项下的土地性质为集体土地，被上诉人发布的房屋征收决定明确规定，只是对征收范围内国有土地上的房屋实施征收，并不包括集体土地上的房屋。被上诉人对涉案房屋被拆除事先并不知情，且东昌社区居委会对房屋采取了拆除行为事实清楚。2.被上诉人并未对上诉人的房屋采取强制拆除措施。在征收过程中，因涉案房屋的土地为集体土地，没有办理土地征用审批手续，并不适用国有土地上房屋征收条件。经研究决定，将包括涉案房屋占用土地在内的集体土地按照《中华人民共和国土地管理法》的规定实施征收，同时鼓励集体土地上的房屋产权人自动先行搬迁。征收期间，被上诉人也按照相关程序规定，统一对涉案集体土地上的地上物进行了评估丈量，形成了评估报告。部分房屋产权人对棚户区改造工作比较支持，对地上物的补偿比较满意，与搬迁企业签订了房屋搬迁协议，领取了搬迁协议款，腾空并交出了地上物及相关用地。包括上诉人在内的15户房屋业主对评估报告不认可，没有签订房屋搬迁协议，但是腾空了房屋。此后，被上诉人没有再对涉案房屋采取过任何行为，开始着手集体土地征收的前期准备工作。上诉人的房屋被拆除后，上诉人向指挥部反映情况，被上诉人才知道上诉人的房屋被拆除。被上诉人不是拆除行为的实施机关，也没有委托授权其他机关、组织或个人实施拆除行为。综上，被上诉人不是本案适格被告，请求依法驳回上诉，维持原裁定。

　　本案确定的审理重点是：被上诉人是否实施或者委托东昌社区居委会实施了对涉案房屋的强制拆除行为。围绕审理重点，本院组织双方当事人展开查证辩论。上诉人的陈述意见与上诉意见基本一致，被上诉人的陈述意见与答辩意见基本一致。

　　二审中，上诉人提交了临时党支部党员名单照片、案外人罗衍江与县委副书记赵海林的谈话录音文字记录等两组证据材料，用于补充说明被上诉人实施了对涉案房屋的强制拆除行为。被上诉人提交了鄄政字〔2018〕11号《鄄城县人民政府关于实施东昌社区东片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定）（附《鄄城县人民政府关于实施东昌社区东片区房屋征收决定的公告》《鄄城县东昌社区东片区房屋征收补偿安置方案》）、鄄城县城镇化工作领导小组办公室鄄城组办发〔2018〕1号《鄄城县城镇化工作领导小组办公室关于成立2018年城建重点工程建设指挥部的通知》、王建场村到东昌社区的演变过程说明及东昌社区居委会成员名单、2018年12月27日东昌社区居委会与菏泽市万翔拆迁有限公司签订的拆迁合同书、鄄城县东昌社区东片区建筑房屋搬迁货币补偿协议书及指挥部出具的搬迁款发放证明、鄄城县土地利用总体规划图（局部）及鄄城县自然资源和规划局出具的关于王建场建材市场土地有关情况的说明等六组证据材料，用于补充说明东昌社区居委会实施了对涉案房屋的强制拆除行为。

　　为依法调查核实本案的关键证据即被上诉人在原审时提交的东昌社区居委会于2019年1月31日出具的说明，本院通知东昌社区居委会的相关负责人、经办人到庭作证说明情况。到庭作证的张常军系东昌社区居委会主任、王永力系东昌社区居委会副书记，该两人在接受合议庭询问时均认可该说明系东昌社区居委会出具、加盖的居委会公章及四名经办人的签名属实、所载明的内容真实。

　　结合原审中的证据，本院对双方当事人出示的上述材料作如下评述：

　　上诉人主张被上诉人提交的六组证据材料不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，合议庭不应予以审查。对此，对本案证据的审查是要解决强制拆除主体的认定问题，被上诉人否认组织实施或者委托实施强制拆除行为的存在，其提交的证据材料均指向东昌社区居委会组织实施了强制拆除行为，因此上诉人二审中提交的证据材料并不属于上述第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”的情形。同时，双方当事人提交的证据材料均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，其内容是对其陈述、辩论意见的补充、辅助性说明。合议庭基于全面、准确了解本案实质性争议的考量，允许双方当事人在庭审中出示，并听取了意见，既体现了查明事实的审慎原则，又保证了双方当事人充分陈述、辩论的诉讼权利。

　　综合一、二审中的证据材料，结合双方当事人的陈述、自认，本院二审确认以下无争议事实：

　　1.被上诉人作出的房屋征收决定在征收区域内已经公告，明确载明对范围内国有土地上房屋实施征收。

　　2.上诉人房屋所在的建材市场所占土地是原王建场村集体土地。

　　3.建材市场所占土地尚未启动集体土地征收程序，在征地审批机关和土地登记机关均无该宗地的征收、征用手续档案。

　　4.被上诉人的指挥部对建材市场组织实施了集体土地征收前的先行搬迁程序，进行了包括丈量、评估、搬迁协商在内的前期准备工作。

　　5.涉案房屋确已被拆除。

　　6.东昌社区由王建场、土桥、孟杨庄三个小区（俗称三个村）组成，三个小区共用东昌社区居委会一个公章，原王建场村所使用的鄄城镇王建场村民委员会公章已收回。

　　在本案的审理中，反映和暴露出以下应当关注的问题：居民委员会以自治名义可以处分当事人合法财产权利的错误倾向；政府对自治组织以自治名义处分相关人的权利表现出与其无关的错误倾向。

　　合议庭以为，本案的审理应当宣示这样一条法治社会的基本原则即：非经法定程序，任何组织和个人不得处分公民合法的人身权利和财产权利。防止以村（居）民自治的名义侵犯公民合法权益的情形的发生。

　　基于查明事实和以上考虑，本院认为：

　　一、本案能否确认或推定被上诉人鄄城县人民政府实施了强制拆除行为的问题。

　　上诉人主张涉案房屋的强制拆除行为系由被上诉人实施，其主要理由是涉案房屋在被上诉人发布的房屋征收决定的征收范围内、被上诉人成立的指挥部的相关人员参与了强制拆除。上诉人以原审时提交的拆迁现场照片及二审中提交的临时党支部党员名单主张，王永力等东昌社区居委会干部出现在临时党支部党员名单即为指挥部成员，王永力等人又出现在强制拆除现场，即证明系由指挥部组织实施了强制拆除行为。对此，被上诉人辩称，其提交的鄄城县政府城建领导小组文件载明指挥部的指挥长、副指挥长、办公室主任及相关的责任单位，王建场小区并非文件确定的责任单位、王建场小区干部也未列入成员名单之中。临时党支部党员名单并不等同于指挥部成员名单，将东昌社区居委会干部列入临时党支部党员名单是为了具体开展工作、组织党员学习的需要。王永力等人是基于东昌社区居委会干部的身份出现在强制拆除现场并组织实施强制拆除活动。

　　本院认为，上诉人原审时提交的拆迁现场照片，一定程度上反映了拆迁现场情况，王永力等东昌社区居委会干部在场，与王永力本人出庭作证的内容相符。上诉人仅以王永力等人出现在临时党支部党员名单上，就主张王永力等人系作为指挥部成员身份在现场组织实施了强制拆除行为，证据过于单薄，其证明效力明显弱于东昌社区居委会出具的说明及证人作证的内容，本院难以支持其主张。

　　上诉人出示的谈话录音系案外人罗衍江在信访局反映强制拆除问题时，在接访人县委副书记赵海林不知情的情况下偷偷录制。对此，信访人想要获取对己有利证据的心情可以理解，但搜集证据必须依照法律规定的程序和方式进行，依法收集证据既是程序正义的重要体现，也是诉讼中获取确凿证据、正确认定案件事实的重要保证。偷录意味着对方不知情、未准许，该种获取方式本身就体现出对接访人员的不信任、不尊重，以偷录获取证据的方式不符合一般的社会价值观。同时也容易让人产生这样一种疑虑，偷录人出于自己的目的在偷录过程中可能对接访人员形成一定诱导。法院对此类证据材料的审查必须谨慎，如果予以采信意味着对这种搜集证据方式的认可和支持。从该录音记录的内容来看，接访人员针对信访人的诉求，表明了强制拆除房屋的违法性和应当予以解决的态度，并告知信访人与指挥部沟通解决后续事宜，并没有直接表达出对组织实施强制拆除房屋的知情。因此，本院不予采信该证据材料。

　　上诉人还主张，涉案房屋的强制拆除行为发生在被上诉人组织实施的征收过程中，即便东昌社区居委会对涉案房屋实施了强制拆除，因其并不具有拆除涉案房屋的法定职权，其拆除行为应视为被上诉人的委托。

　　对此，本院注意到，司法实践中存在这样一种情形：在存在征地批复、征地公告、征地安置补偿方案公告、涉案原告又同时是符合条件的被征收人的前提下，如果发生强制拆除且无行政主体承认的，国内或者省内确实有推定市、县级人民政府或土地行政主管部门、征收部门为被告的案例。而本案的情况是，建材市场所占用的集体土地尚不存在征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告，上诉人对此未予反驳；上诉人及出庭作证的证人在二审庭审接受法庭询问时也认可知道建材市场的土地性质，东昌社区东片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案确定的补偿安置标准，也不适用于建材市场的协议搬迁，因此，上诉人不是被上诉人发布的房屋征收决定的被征收人。被上诉人明确否认其就拆除涉案房屋事项对东昌社区居委会进行了委托，东昌社区居委会已经明确认可是其自行实施拆除行为，并没有接受任何其他单位或个人的委托。在此种情况下，如果本院推定鄄城县人民政府委托东昌社区居委会实施拆除行为，则显得过于牵强和生硬。

　　二、居民委员会能否作为行政诉讼被告的问题。

　　根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，承载着社区公共事务管理、居民财产保护等自治职能，在特定情形下协助政府开展具有管理和服务性质的相关工作。在当前新形势下，居民委员会基于公共利益目标的实现，主动响应政府号召，在推进公共事务管理中开展的具有行政法上权利义务关系的工作越来越多。从社会治理现代化的角度看，居民委员会承载一定的社会管理职能，对于动员自治组织成员广泛参与社会事务具有积极意义，是社会管理现代化的体现，也符合我国的历史传统。从法律角度看，在全面依法治国的道路上，没有法外之地。居民委员会作为最基层的社会自治组织，是法治社会建设的根基所在，在开展法律、法规、规章授权、政府委托的行政事项时应当在授权、委托的范围内依法进行。在日常管理和服务中开展具有行政管理属性的工作时，如果产生行政法意义上的权利义务关系的结果，就应承担行政法上的责任。对此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款亦明确规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或居民委员会为被告。

　　本案中，东昌社区居委会作为集体财产的管理者，主动协助政府进行土地征收前的各项准备工作的意愿强烈，事实上在政策宣传、房屋评估、测量、协议签订等阶段均开展了相应的协助工作，其积极协助政府推动征收进展的态度与付出的努力是值得鼓励的。

　　但是，东昌社区居委会以多数居民认为尚未签约的14户居民阻碍了整体工程建设进度、损害居民利益为由，以多数居民意愿和居委会自治决定的名义（且无证据证明）强行拆除部分居民建材市场内房屋，超越了作为居民自治组织的职能范围，也偏离了主动协助政府工作的范围，明显产生了行政法意义上的权利义务关系的结果，应当承担行政法上的责任。

　　上诉人提起本案诉讼具有行政法意义上需要救济的实体权益，应当属于行政诉讼的受案范围。原审法院裁定认为东昌社区居委会组织实施的强制拆除行为不属于行政诉讼受案范围错误，应予纠正。

　　三、权利如何救济的问题。

　　被上诉人在本案诉讼过程中，始终表示对涉案强制拆除行为不知情、更未委托东昌社区居委会实施拆除行为。一味强调，拆除行为系东昌社区居委会与上诉人之间的民事纠纷，拆除行为的法律后果应当由东昌社区居委会自行承担。

　　本院认为，被上诉人作为棚户区改造的组织者，对于棚户区改造片区内各项工作的进展情况应有较为全面的掌握，对相关工作开展中可能产生的后果应当有充分的预期。特别是本案建材市场所涉及的土地征收前的搬迁程序系由其成立的指挥部宣传动员，并组织实施了土地征收前的丈量、评估等工作，对于片区棚户区改造中出现的各种矛盾和问题理应积极关注并予以协调、解决，防止发生强制拆迁等影响片区棚户区改造稳定的问题。被上诉人在本案诉讼中简单以不知情、未委托为由对搬迁过程中出现的问题以及所产生的责任进行推诿切割，无异于激化部分被强制拆除户与东昌社区居委会的矛盾，也有损政府公信力，使得搬迁工作陷于停滞。被上诉人的表现有悖于人民政府的职责，本院予以批评。

　　本案中，建材市场所占用土地属原王建场村集体土地，村改居后，依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第四条规定“居民委员会管理本居民委员会的财产”，东昌社区居委会当然应依法进行自治管理，但自治管理的基本前提是不得侵犯原集体经济组织成员及地上房屋所有权人的合法权益。集体土地上的房屋属于经营户合法所有，东昌社区居委会以增加原集体经济组织成员的经济利益、要回属于自己的土地为由直接对涉案房屋进行强制拆除，没有法律依据。且上诉人并不是原王建场集体经济组织成员，而是由招商引资政策吸引购买房屋在建材市场经营的外来投资人，东昌社区居委会无权依据所谓的居民自治剥夺上诉人对涉案房屋的使用权、处分权。

　　**东昌社区居委会证人出庭作证时明确表示，“自己不懂法”，由此看出东昌社区居委会主要干部法治意识十分淡薄，极度漠视被搬迁人的合法权益，无视可能承担的法律后果。上诉人可以参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款的规定，以东昌社区居委会为被告另行提起行政诉讼。